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城鎮(zhèn)化或誘發(fā)縣域地位博弈


來源:農(nóng)資1號網(wǎng)      分類:農(nóng)資行情      時間:2013年5月4日      閱讀次數(shù):

在城鎮(zhèn)化如火如荼之際,凍結(jié)了16年的“縣改市”熱潮有卷土重來之勢。

近日有媒體報道稱,目前至少有138個縣希望撤縣設(shè)市。盡管未得到國家主管部門的正面回應(yīng),但像陜北明星縣神木等地“撤縣改市”的計劃已規(guī)劃了很久。

不過,在一些專家看來,中國一直都是以縣制為基本治理單位和行政單元,如果過多的縣改為市或區(qū),將沖擊以縣制為基礎(chǔ)的治理制度,因此未來縣改市可能不會放開。

縣改市開閘?

上世紀八九十年代,縣改市在江蘇、山東、浙江等地風(fēng)起云涌,其中,江蘇縣級市數(shù)量超過了縣的數(shù)量,蘇南的縣基本都改了市。在井噴期的1994年~1996年,全國共有95個縣改市和1個新設(shè)縣級市。

改為市之后,江浙魯?shù)仁〉目h域經(jīng)濟也得到了快速發(fā)展,每年的全國百強縣排行榜基本都被這三個省占據(jù)。

縣改為縣級市,盡管行政級別仍然一樣,但兩者之間的差別卻很大。“改市后名字好聽點,招商引資更容易點。”福建云霄縣一位官員告訴《第一財經(jīng)日報》。

另一方面,由于縣的重點是農(nóng)業(yè)發(fā)展,市以非農(nóng)為主,兩者的發(fā)展機會也不同。“最根本的是建設(shè)城市中配置資源的權(quán)力增大了。”中國社科院研究員、中國城市經(jīng)濟學(xué)會副會長牛鳳瑞告訴記者。

國家行政學(xué)院公共行政教研室主任竹立家認為,縣改市是一條正確的發(fā)展道路,“如果一個縣的經(jīng)濟發(fā)展水平比較高,城市規(guī)劃面積到位,財政收入達到一定的水平,人口聚集達到一定的能量,自身的造血能力大幅度提高,就可以變成市。”

他認為,城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的一個前提是大幅度增加中小城市的數(shù)量,增強中小城市自身的發(fā)展能力,這就需要給中小城市放權(quán),讓他們有擴張和發(fā)展的欲望,讓他們按照城鎮(zhèn)化的速度、公共服務(wù)模式來發(fā)展,使人民就地變成市民。

不過,縣改市一度引起盲目跟風(fēng),不少農(nóng)村人口比重過大的縣改為市,帶來假性城市化、城鄉(xiāng)概念模糊等問題。1997年縣改市被叫停。

本輪城鎮(zhèn)化大潮之下,縣改市的大閘能否重新啟動仍未可知。北京大學(xué)中國地方政府研究院院長彭真懷認為,縣改市或者縣改區(qū)并不是此輪新型城鎮(zhèn)化的突破口和重點,“新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該更注重實質(zhì),而不是這些表面的東西。把縣改為市是針對地級市政府把一些經(jīng)濟條件比較好的縣變成區(qū)的一種"自衛(wèi)性動作"。”

彭真懷認為,如果縣紛紛改市,可能會向另一個相反的或者病態(tài)的方向發(fā)展,地方會以發(fā)展城市和工業(yè)為目的,更多地占用農(nóng)田、土地。

地級市偏愛縣改區(qū)

不過,在1997年縣改市被凍結(jié)之后,縣改區(qū)卻方興未艾,目前全國中心大都市已基本將周圍的縣(市)改為區(qū)。以廣東為例,在珠三角地主要縣(市)改為區(qū)之后,東西北地區(qū)縣改區(qū)亦不少,去年底以來,廣東清新縣、揭東縣先后撤縣改區(qū)。

根據(jù)民政部數(shù)據(jù),全國市轄區(qū)數(shù)量從2000年的787個增至2011年的857個,縣級市則從400個下降到369個。一些百強縣諸如著名的順德市、錫山市、吳江市等相繼變?yōu)槭休爡^(qū)。此前有媒體稱,像廣東增城市、湖南長沙縣、四川雙流縣等發(fā)達縣市也可能面臨變區(qū)的命運。

前述云霄縣官員告訴記者,在縣改市和縣改區(qū)之間,體現(xiàn)地市縣級政府和地級市政府之間不同的利益訴求,相比縣級政府對縣改市的渴求,縣改區(qū)則體現(xiàn)了地級市政府擴張地盤的迫切愿望。

“最根本的還是地方利益之爭,地級市喜歡縣改區(qū),一是為壯大本身的經(jīng)濟實力,二是獲取更多的財政資源,三也是市領(lǐng)導(dǎo)政績的表現(xiàn)。”竹立家說。在2009年省財政管縣等政策實施后,一些地級市政府擔心所屬縣脫離自己的控制,出于這種目的,就紛紛把下屬地縣改為區(qū)。

相比而言,縣級政府對改為區(qū)大多比較抵制。“縣改市會增強縣級政府的獨立性,改成區(qū)之后,獨立性差不少。”前述云霄縣官員表示。

在縣改區(qū)上,縣級政府與地級政府顯然存在不小的利益沖突,不少地方出現(xiàn)當?shù)厝罕姴粷M縣(市)改區(qū)的事件。例如,湖北大冶曾在1994年撤縣建市,2005年,因當?shù)厝罕姴粷M“撤市改區(qū)”,此事后來作罷。

“縣為什么不愿意變成區(qū)?因為它的行政自主權(quán)、縣域經(jīng)濟的發(fā)展、縣城發(fā)展的規(guī)劃、社會管理權(quán)限都要上升到地級市去。”竹立家說,一些本來自身經(jīng)濟發(fā)展較為突出的縣(市)改為區(qū)之后,自身的發(fā)展動力也隨之弱化。“以順德為例,在改區(qū)之前,順德一直是全國領(lǐng)先地,但后來就不如昆山、江陰等地了。”

在彭真懷看來,縣改區(qū)與城鎮(zhèn)化發(fā)展并不相適應(yīng),中國城市化中存在的問題,與縣改區(qū)有很大的關(guān)系,很多縣改區(qū)后,城鎮(zhèn)人口不到三分之一,農(nóng)業(yè)人口占到三分之二,“很多虛假的城市化數(shù)據(jù)跟這個有關(guān),目前全國大概有1.49億的城鎮(zhèn)化人口是假性城市化,就是只是行政區(qū)劃改了,但生活和經(jīng)濟的狀況還是農(nóng)村的特征,并沒有實現(xiàn)真正的城市化。

專家指出,縣改區(qū)應(yīng)該分兩種情況,一些縣與地級市在空間、交通、經(jīng)濟上聯(lián)系非常密切,比如有的縣把地級市包圍了,這樣的縣可以改區(qū)。但一些縣與地級市在空間上離得很遠,經(jīng)濟聯(lián)系不大,就不適宜改為區(qū)。

牛鳳瑞說,一些大城市像北京、上海本地,本身具有強大的輻射力和擴散力,周圍的縣改區(qū)之后,發(fā)展遠遠大于縣域自我發(fā)展的利益。而大部分地級市還處在集化階段,希望各個要素向主城區(qū)聚集,這樣對周圍縣的輻射作用就不夠大,改區(qū)只會進一步吸附周圍縣域的資源。“還是要尊重縣市級發(fā)展的自主決策權(quán),縣級行政區(qū)是我們未來發(fā)展的基本行政單元。”


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