韓長賦:“三權分置”改革是重大制度創(chuàng)新

在中央農村工作會議召開前夕，本報記者就中辦、國辦前不久印發(fā)的《關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》中的相關政策，獨家采訪了農業(yè)部部長韓長賦。他說，《意見》闡述的“三權分置”改革是我國土地制度改革的重大制度創(chuàng)新、理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新。領會《意見》精神，通俗地講，就是準確把握32個字：“三權分置，確權登記，有序流轉，適度規(guī)模，家庭基礎，農民自愿，農地農用，鼓勵種糧。”

從“兩權分置”過渡到“三權分置”，是巨大的政策飛躍

韓長賦介紹，三權分置，就是要在堅持農村土地集體所有的前提下，實現土地所有權、承包權、經營權分置。

十一屆三中全會以后，我國實行農戶承包經營，土地集體所有權與農戶承包經營權實現了“兩權分置”，這是我國農村改革的重大創(chuàng)新。當前，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，大量勞動力離開農村，農民出現了分化，承包農戶不經營自己承包地的情況越來越多。順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，把農民土地承包經營權分為承包權和經營權，實現承包權和經營權分置并行，這是我國農村改革的又一次重大創(chuàng)新。

韓長賦表示，從“兩權分置”過渡到“三權分置”是巨大的政策飛躍。“‘三權分置’是引導土地有序流轉的重要基礎，既可以維護集體土地所有者權益，保護農戶的承包權益，又能夠放活土地經營權，解決土地要素優(yōu)化配置的問題；既可以適應二三產業(yè)快速發(fā)展的需要，讓農村勞動力放心轉移就業(yè)、放心流轉土地，又能夠促進土地規(guī)模經營的形成。”

承包地確權登記和有序流轉，是保護農民利益和提高農業(yè)效率的制度性安排

確權登記，就是要穩(wěn)定土地承包關系。韓長賦說：“只有穩(wěn)定土地承包關系，農民的土地承包經營權得到充分保障，他們才能放心長期流轉土地，流入方才能獲得穩(wěn)定的經營預期。”目前，農戶承包地仍然存在面積不準、空間位置不明、登記簿不健全等問題，這使許多農民心里不夠踏實，總擔心土地流轉出去自己的權益無法保障。解決這一問題，關鍵是要搞好承包地確權登記頒證工作，頒發(fā)權屬證書，強化物權保護，為土地經營權流轉奠定堅實的產權基礎，真正讓農民吃上“定心丸”。

有序流轉，就是要確保土地經營權流轉規(guī)范有序進行�！兑庖姟芬环矫鎻娬{鼓勵土地流轉，另一方面強調土地流轉要有序。什么是有序？韓長賦表示，就是要遵循經濟發(fā)展規(guī)律，不超越階段；尊重農民的意愿，不強迫命令；保護經營者權益，不隨意毀約；遵守法制規(guī)范，不留隱患漏洞。“我們要順其自然、因勢利導，不能人還沒有出去，就強行把地給流轉了，那會影響土地流轉健康發(fā)展的基礎。土地流轉一定要堅持依法自愿有償、市場配置資源原則，政府主要是搞好管理和服務，嚴禁下指標、定任務，防止欲速不達。”

適度規(guī)模，就是要把握好規(guī)模經營的度。發(fā)展規(guī)模經營勢在必行，但規(guī)模要適度，要與農業(yè)勞動力和人口流出相適應，要兼顧效率與公平、發(fā)展與穩(wěn)定，不能脫離人多地少的基本國情。到底多少算“適度”，需要根據區(qū)域特征、土地條件、作物品種以及經濟社會發(fā)展水平等多種因素來確定。各地可依據農村勞動力轉移情況、農業(yè)機械化水平和農業(yè)生產條件，研究確定本地區(qū)土地規(guī)模經營的適宜標準。

確權登記、有序流轉，在依法保護農民利益的同時，激發(fā)農村土地要素活力，提高農業(yè)效率。

堅持家庭經營的基礎性地位，土地流轉的前提是農民自愿

家庭基礎，是指要在穩(wěn)定家庭經營基礎上培育新型經營主體。韓長賦說：“堅持家庭經營在農業(yè)生產中的基礎性地位，是由農業(yè)自身特性所決定的。家庭經營現在是、將來也是我國農業(yè)最基本的經營形式。也就是說，我們在支持各類農業(yè)新型經營主體發(fā)展的同時，不能忘了仍占大多數的普通農戶。”在此基礎上，國家鼓勵土地經營權向種田能手流轉，大力培育家庭農場、農民合作社，打造傳統(tǒng)承包農戶的“升級版”，加快構建以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現代農業(yè)經營體系。

農民自愿，就是要充分尊重農民意愿。農民是承包地的主人，搞好土地流轉，必須尊重農民的主體地位，不能為了追求農業(yè)規(guī)模的快速擴大，而侵害農民權益。制定出臺促進土地流轉和規(guī)模經營發(fā)展的政策措施，一定要在政策“引導”上而不是行政“推動”上下功夫。“要切記土地承包經營權屬于農民家庭，土地是否流轉、價格如何確定、形式如何選擇，應當由承包農戶自主決定，村級組織和基層政府都不能越俎代庖。”韓長賦表示。

堅持農地農用的底線，鼓勵種糧保障國家糧食安全

農地農用，就是要堅守農地農用的底線。韓長賦說，耕地紅線要嚴防死守，必須嚴格落實耕地保護責任制。改造傳統(tǒng)農業(yè)、發(fā)展現代農業(yè)，工商資本進入農業(yè)是必要的，也是鼓勵和歡迎的。但工商企業(yè)進入農業(yè)，應主要在產前產中產后提供服務和發(fā)展適合企業(yè)化經營的現代種養(yǎng)業(yè)，把一般種養(yǎng)環(huán)節(jié)留給農民，與農民形成利益共同體，不一定都要大面積直接租種農戶承包地，尤其不能觸碰土地“非農化”的底線。“老板下鄉(xiāng)，應是帶動老鄉(xiāng)，而不是代替老鄉(xiāng)。”韓長賦指出，要加強對工商企業(yè)下鄉(xiāng)租賃農戶承包地的準入監(jiān)管，加強土地流轉用途管制，嚴禁借土地流轉之名搞“非農化”建設。

鼓勵種糧，就是要重點支持糧食規(guī)�；�生產。怎樣才能端牢飯碗？怎樣保障國家糧食安全？韓長賦認為，一方面，要嚴守耕地紅線，確保農地農用；另一方面，要提高種糧效益，保護和調動農民種糧積極性。種糧效益怎么提高？既要靠政策、靠科技、靠投入，也要靠適度規(guī)模經營，提高比較效益。要采取扶持措施，鼓勵和引導流轉土地種糧食，重點支持發(fā)展糧食規(guī)�；�生產。

【鏈接】

工商企業(yè)租地“非農化”較突出

近年來我國農村土地流轉呈加快趨勢。截至2014年6月底，全國家庭承包經營耕地流轉面積3.8億畝，占家庭承包耕地總面積的28.8%。對于社會關注的工商資本流轉土地情況，農業(yè)部的數據顯示，到2014年6月底，流入企業(yè)的承包地面積已達到3864.7萬畝，呈逐年上升趨勢。

從總體上看，我國農村土地流轉平穩(wěn)健康，但也存在一些需要重視的問題。比如，有的地方強行推動土地流轉，片面追求流轉規(guī)模，侵害了農民合法權益；有的地方土地流轉市場不健全，服務水平有待提高；有的工商企業(yè)長時間、大面積租賃農戶承包地，“非糧化”“非農化”問題比較突出。